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PPP績效考核,你真正導出績效結果了嗎

作者:辛全來源:濟邦咨詢 瀏覽次數: 日期:2018年7月23日 15:10

績效考核是一項管理機制,廣泛應用于現代社會活動的各個領域,通常體現為一系列考核指標形成的考核體系,服務于特定績效目標,具有促進和催化績效目標實現的特點。政府和社會資本合作模式(PPP)在國內濃墨推出以來,作為所有項目的標準配置(近乎在所有重要文件中被提及,并逐步衍生出更為清晰的指引要求),也作為項目執行階段履約管理的核心組成部分,績效考核的重要性逐漸受到重視。而在興起之初,主管部門就曾提出PPP將致力于提高公共服務的效率與質量,促進優質公共服務的產出。績效考核制度,作為項目微觀層面的一個支點,應當能夠起到促進和催化以上目標實現的效果,能夠體現激勵導向,導出績效目標結果。

一、主要政策回顧

提及績效考核的主要PPP政策及內容包括:(1)財金〔2014〕76號——《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,“項目評估時,要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素,平衡好項目財務效益和社會效益,確保實現激勵相容”,“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據”,“穩步開展項目績效評價……,對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價……同時,要根據評價結果,依據合同約定對價格或補貼等進行調整,激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量”;(2)財金〔2014〕113號文發——《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,“項目實施機構應根據項目合同約定,監督社會資本或項目公司履行合同義務,定期監測項目產出績效指標”,“政府有支付義務的,項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明,按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付”,“項目實際績效優于約定標準的,項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款,并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據”;(3)國辦發〔2015〕42號——《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》,“建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系,建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤,并將績效評價結果作為調價的重要依據,確保實現公共利益最大化。”;(4)財金〔2016〕92號文發——《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》,“各級財政部門應當會同行業主管部門開展ppp項目績效運行監控,對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查,確保階段性目標與資金支付相匹配,開展中期績效評估,最終促進實現項目績效目標”,“各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內,按照事先約定的績效目標,對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價,也可委托第三方專業機構提出評價意見”;(5)財辦金〔2017〕92號——《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,“二、嚴格新項目入庫標準:(三)未建立按效付費機制……項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的”。

可以看出,績效考核歷來是PPP熱點內容,績效考核的關注重點并不僅限于績效目標的實現,更需要在項目全生命周期內實現動態跟蹤、動態評價。在個案項目中,理想的績效考核制度既需做到結果管理,也要體現出過程管理的內容,一定程度來說,只有通過更為合理的過程管理,才更加有助于實現結果管理目標。在績效考核推動下,理想的績效目標是實現激勵相容,激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。

二、主要挑戰及問題

1.考核體系上,缺乏操作細則和成熟經驗:現有政策多數停留在提及績效考核理念的初步階段,側重于強調重要性,盡管也有提出全生命周期過程管理以及激勵相容等核心理念,但普遍缺乏相應的操作指引或細則。在具體項目中,績效考核制度是趨向于越發詳盡越好,還是奉行大道至簡原則,抓大放小,僅關注幾項重點指標,尚缺乏綱領性的操作細則、指引以及成熟的項目經驗。

2.考核內容上,所涉行業眾多,項目需求存在差異,不宜一概而論:PPP適用領域,已從初始階段的單一基礎設施或公共服務項目涵蓋至流域治理、片區綜合開發等內容集成項目,且同類項目在不同地區所面臨的需求尚且存在差異,不宜撇開項目特性和需求,機械式地復制設定個案項目的績效考核體系。

3.偏重于關注考核,忽略激勵相容:績效考核內容不應僅僅只是項目產出說明的簡單鏡像,過于在意結果導向,又相對強勢的績效考核制度普遍存在僅關注考核而忽略激勵的先天性缺陷,在考核辦法上,考核頻次、考核程序、考核罰則設置得比較嚴格,而對于如何產出更為優質的公共服務結果并無深思,通常情況下,也非常容易忽視或否定獎勵機制的存在,不利于更為積極地保障項目實施質效,績效激勵無從談起。

三、解決方式思考

主管部門對PPP績效考核應如何設置的政策要求是明確的,在初期發展階段,關注焦點更多在于項目落地以及如何借助ppp模式促進地方發展,但PPP是一項長久的合作機制,無論初期是否關注到位,績效考核都是PPP項目不可或缺的組成部分,也是進行履約管理的重要支點。對此,績效考核應如何設置或完善,淺談思考如下:

1.合理援引基本規定:如上文提出,績效考核的理想結果是更好地導出項目實施目標(很多時候體現為項目產出說明),而并不是目標本身。績效考核是手段,而非目的,不宜相互混淆從而變成為了考核而考核。在具體形式上,主要是指“合理”地援引項目所必須遵從的基本規定,而并非機械式地網羅、搜集和直接導入。若此,績效考核辦法與被援引規定之間并無實質性差異,績效導向與考核辦法都將流于形式。考核指標的選擇上,應當有重點地、因地制宜地進行篩選,關注核心指標以及對個案項目有重要影響的其他指標,拉重點、劃基線,在基本規定的基礎之上實現有效考核,也為其他考核指標留出空間。

2.融入過程管理內容:理想的績效考核辦法應當體現過程管理,并通過過程管理來動態跟蹤、保障和促進項目實施目標的實現。過程管理指標應在整體考核辦法中占據一定比例,過程管理的內容可以從日常秩序管理和項目特點需求兩個基本維度出發進行設定,其基本原理是日常秩序都無法保障或者項目特點難點問題都無法把握的情況下,難言能夠完全確保項目目標的最終實現。

3.適當增加鼓勵機制:主管部門在前期政策中就已提出,項目合同中可以設置獎勵條款,在項目實施績效優于約定標準時觸發執行,借此提高社會資本的積極性。獎勵條款需要根據項目特點來判斷是否設置(項目難度、成熟度、能否產出經濟效益等),但即使如此,除獎勵幅度需要體現激勵以外,獎勵方向也可以嘗試從城市形象、人文景觀、民生保障等其他角度來設置對應的鼓勵機制,在項目制度設計層面,為更有思考和準備的社會資本提供發揮空間,也為項目能夠實現更多更好的人文或社會效益提供可能。

4.動態完善考核辦法:PPP是長期合作,關注全生命周期內的項目實施成效能否達標,這就從客觀上對績效考核提出了要求:績效考核內容,應能滿足全生命周期內長期使用的需求。在項目實施過程中,如有發現原考核內容無法滿足使用需要,或發生法律變更、需求變更等重大變化,項目實施內容需要調整的,為實現剩余生命周期內履約管理的良好繼續,績效考核辦法應當進行動態完善。動態完善內容,可借助第三方機構專業力量,參考更多同類項目成熟經驗(集中進入運營期的同類PPP項目可在屆時提供豐富的參考信息),在項目已經開始履約,考核需求更為清晰的背景之下,定制真正貼合項目需求,能夠實現激勵導向和績效目標的考核辦法。

毫無疑問,PPP正在大步邁入履約階段,履約管理的重要性和迫切性正在逐步加強。除去國家法律、行業規范、強制標準等基本要求之外,如何通過更為全面、更為合理的考核體系來促進社會資本守信重約,如何通過制度設計孵化出更為廣泛、更為優質的公共服務,是擺在所有PPP項目業主、社會資本及參與各方面前的一道命題作文。

總體來說,作為履約管理的重要支點,績效考核不應過于嚴防死守、重管重罰,而是應當融入過程管理和績效激勵理念,以項目產出說明為基本要求,以提升項目產出質效作為目標,在基本要求框架范圍內,探索設置合理的激勵機制,引導、推動社會資本來提供更為高效和優質的公共服務。

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